Pembentukan Kerja Sama Lintas Batas (CBC) Rusia: Dari Desentralisasi Chaos ke Recentralisasi Terkontrol.

 Pembentukan Kerja Sama Lintas Batas (CBC) Rusia  Dari Desentraliasi Chaos Ke Recentralisasi Terkontrol. 

Presiden Rusia.

Pendahuluan.

 

Pembentukan Kerja Sama Lintas Batas (Cross-Border Cooperation/CBC) di Federasi Rusia pasca-Uni Soviet merupakan sebuah proses yang kompleks dan dinamis, yang mencerminkan transisi negara tersebut dari sistem terpusat yang tertutup menuju entitas federal yang berusaha mengintegrasikan diri ke dalam ekonomi global. Proses ini tidak linier, melainkan bergerak dalam tahapan yang jelas: dari euforia desentralisasi dan otonomi daerah pada 1990-an, menuju konsolidasi dan recentralisasi kekuasaan di bawah kepemimpinan Vladimir Putin pada abad ke-21. Analisis ini akan menguraikan pembentukan CBC Rusia secara detail, dengan mengeksplorasi landasan konstitusionalnya, dinamika aktor subnasional, dorongan ekonomi pragmatis, serta transformasinya dalam kerangka kebijakan luar negeri yang semakin tersentralisasi. Pemahaman ini crucial untuk mengapresiasi bagaimana Rusia, sebagai kekuatan kontinental yang luas, mengelola hubungan internasionalnya di tingkat mikro sekaligus menjamin kepentingan strategisnya di tingkat makro.

 

1. Landasan Konstitusional dan Politik: Bingkai Hukum untuk Otonomi Daerah.

 

Pembentukan CBC Rusia tidak dapat dipisahkan dari restrukturisasi politik dan hukum radikal yang terjadi pasca-1991. Dua dokumen fundamental menjadi fondasi bagi kemunculan aktor subnasional dalam hubungan internasional.

 

Konstitusi 1993 dan Pemberian Hak Internasional kepada Subjek Federal: Konstitusi baru Rusia yang diadopsi pada Desember 1993 menjadi landasan hukum utama bagi otonomi daerah. Meskipun menegaskan bahwa kebijakan luar negeri dan hubungan internasional adalah domain eksklusif pemerintah federal (Pasal 71), Konstitusi secara eksplisit memberikan hak kepada subjek federasi untuk menjalin hubungan internasional dan kerja sama lintas batas (Pasal 72). Ambiguitas yang disengaja inilah yang membuka "jendela peluang" bagi para pemimpin regional. Dalam konteks kekacauan politik dan ekonomi era 1990-an, di mana kekuasaan Presiden Boris Yeltsin sering kali ditantang oleh para gubernur yang kuat, ketentuan konstitusional ini ditafsirkan secara luas. Banyak pemimpin daerah, terutama yang kaya sumber daya seperti di Siberia dan Timur Jauh, yang merasa berdaulat dan mulai bertindak hampir seperti pemimpin negara merdeka dalam urusan ekonomi internasional mereka.

 

Perjanjian Federatif dan "Parade Kedaulatan": Sebelum Konstitusi 1993, Perjanjian Federatif Maret 1992 telah memberikan momentum awal bagi desentralisasi. Perjanjian ini, yang ditandatangani antara pemerintah federal dan berbagai republik otonom, semakin mengaburkan pembagian kekuasaan dan memicu apa yang disebut "parade kedaulatan", di mana banyak subjek federasi seperti Tatarstan dan Bashkortostan mendeklarasikan kedaulatan mereka. Dalam iklim seperti ini, kegiatan lintas batas menjadi alat bagi daerah untuk menegaskan otonomi mereka dan mencari jalur keluar dari krisis ekonomi dengan cara mereka sendiri, sering kali dengan sedikit pengawasan dari Moskow yang lemah. Periode ini menandai fase "federalisasi spontan", di mana inisiatif banyak berasal dari bawah, didorong oleh kebutuhan untuk bertahan hidup dan ambisi politik para gubernur.

 

2. Aktor Kunci: Peran Elit Regional dan Gubernur sebagai Konduktor CBC.

 

Dalam sistem politik Rusia yang sangat terpersonalisasi, elit regional, dan khususnya para gubernur, memainkan peran sentral dalam membentuk CBC pada 1990-an.

 

Gubernur sebagai "Penguasa Feodal" Regional: Pada era 1990-an, para gubernur adalah figur yang sangat kuat. Mereka sering kali mengendalikan sumber daya ekonomi daerah, memiliki basis politik sendiri, dan mampu bernegosiasi secara langsung dengan pemerintah federal maupun mitra asing. Dalam konteks CBC, mereka menjadi "konduktor" utama. Seorang gubernur yang energetik dan visioner dapat mengubah wilayahnya menjadi hub kerja sama regional yang aktif. Misalnya, Gubernur Primorsky Krai, Evgeny Nazdratenko, meskipun sering berkonflik dengan Moskow, memainkan peran kunci dalam membuka wilayahnya terhadap perdagangan dengan Tiongkok dan Jepang. Para gubernur ini memelopori perjanjian sister-city, memfasilitasi perdagangan, dan menarik investasi asing, yang kesemuanya merupakan praktik CBC de facto.

 

Kepentingan Politik dan Ekonomi Elit Lokal:  Partisipasi elit regional dalam CBC tidak hanya didorong oleh kepentingan ekonomi daerah, tetapi juga oleh kepentingan pribadi dan politik mereka. Mengontrol arus perdagangan lintas batas yang menguntungkan seperti impor mobil bekas dari Jepang atau ekspor kayu ke Tiongkok sering kali menjadi sumber pendapatan dan patronase yang powerful bagi kelompok elit daerah. Keberhasilan dalam membangun hubungan ekonomi internasional meningkatkan legitimasi dan otonomi politik seorang gubernur di hadapan konstituennya dan, yang lebih penting, di hadapan Moskow. Dengan demikian, CBC menjadi alat untuk membangun kekuasaan dan pengaruh di tingkat regional.

 

3. Dorongan Ekonomi Pragmatis: CBC sebagai Strategi Bertahan Hidup.

 

Di tingkat akar rumput, CBC pada 1990-an pada dasarnya adalah respons pragmatis terhadap kehancuran ekonomi pasca-Soviet. Bagi banyak wilayah perbatasan, ini bukan soal pilihan, melainkan soal kebutuhan untuk bertahan hidup.

 

Runtuhnya Rantai Pasokan Soviet: Setelah runtuhnya Uni Soviet, hubungan ekonomi tradisional antara wilayah Timur Jauh Rusia dengan pusat industri di Eropa Rusia dan republik Soviet lainnya terputus. Hal ini menimbulkan kelangkaan barang-barang konsumen dan bahan pangan yang parah. Dalam situasi vakum ini, perdagangan lintas batas dengan negara-negara tetangga terutama Tiongkok menjadi jalur hidup. Penduduk setempat membanjiri pasar perbatasan untuk membeli barang-barang konsumsi murah dari Tiongkok, sementara di sisi lain, mereka mengekspor komoditas mentah seperti kayu dan ikan.

 

"Perdagangan Antar-Jemput" dan Impor Mobil Bekas: Dua fenomena yang menjadi ciri khas era ini adalah "perdagangan antar-jemput" (shuttle trade) dan impor besar-besaran mobil bekas dari Jepang. "Perdagangan antar-jemput" dilakukan oleh individu yang sering bolak-balik melintasi perbatasan untuk membawa barang dalam jumlah kecil untuk dijual kembali, menjadi sumber pendapatan vital bagi ribuan keluarga. Sementara itu, pelabuhan di Primorsky Krai seperti Vladivostok dibanjiri mobil bekas berkemudi kanan dari Jepang, yang memenuhi kebutuhan transportasi yang terjangkau dan menciptakan seluruh sektor ekonomi baru yang terkait dengan perbaikan dan penjualannya. Aktivitas-aktivitas ini, meski sering tidak teratur dan semi-formal, merupakan manifestasi nyata dari CBC yang diprakarsai oleh masyarakat.

 

4. Pelembagaan Awal dan Kerangka Regional: Pembentukan Jaringan Subnasional.

 

Seiring waktu, inisiatif CBC yang awalnya spontan dan terfragmentasi mulai melembaga, membentuk kerangka kerja regional yang lebih terstruktur.

 

Pembentukan Asosiasi Administrasi Regional Asia Timur Laut (ARASVA): Seperti disebutkan dalam teks, pada tahun 1996, dibentuklah Asosiasi Administrasi Regional (Subnasional) Negara-negara Asia Timur Laut (Northeast Asian Regional Association of Subnational Authorities). Inisiatif ini sangat penting karena menandai transisi dari kerja sama yang bersifat ad-hoc menuju pendekatan yang lebih terkoordinasi. ARASVA menyatukan wilayah-wilayah dari Rusia (Primorsky Krai, Khabarovsk Krai), Tiongkok (Jilin, Heilongjiang), Jepang (prefektur seperti Niigata), dan Korea Selatan (provinsi seperti Gangwon). Forum semacam ini memungkinkan para gubernur dan pejabat daerah untuk berbagi pengalaman, mengoordinasikan kebijakan, dan secara kolektif mempromosikan kepentingan mereka di kancah internasional. Ini adalah pengakuan formal bahwa wilayah perbatasan memiliki kepentingan bersama yang dapat lebih baik diadvokasi melalui kerja sama multilateral.

 

Kelompok Interaksi di Zona Laut Jepang: Pembentukan "kelompok interaksi" di sekitar Laut Jepang (Laut Timur) menciptakan geografi ekonomi baru yang melampaui batas-batas negara. Wilayah-wilayah ini dari Rusia, Jepang, Korea Selatan, dan Tiongkok mulai berfungsi sebagai wilayah ekonomi yang terintegrasi, yang dihubungkan oleh jalur transportasi laut dan jaringan perdagangan. Konektivitas ini membentuk dasar fisik untuk CBC, di mana pelabuhan Vladivostok, Niigata, dan Busan saling terhubung dalam sebuah jaringan yang saling bergantung.

 

5. Transisi Menuju Recentralisasi dan Penguatan Kontrol Federal (2000-an hingga Sekarang).

 

Era 1990-an yang "liar" dalam hal CBC Rusia mulai berakhir dengan naiknya Vladimir Putin ke tampuk kepresidenan pada tahun 2000. Kebijakannya ditandai dengan recentralisasi kekuasaan yang sistematis dan penegasan kembali kontrol federal atas kebijakan luar negeri.

 

Pembentukan Distrik Federal dan Institusi Utusan Presiden: Salah satu langkah pertama Putin adalah membentuk tujuh Distrik Federal dan menunjuk Utusan Presiden untuk setiap distrik. Para utusan ini, yang bertanggung jawab langsung kepada presiden, bertugas memastikan bahwa kebijakan federal dilaksanakan secara konsisten di semua wilayah dan bahwa hukum daerah sejalan dengan konstitusi dan undang-undang federal. Langkah ini secara efektif membangun "vertikal kekuasaan" yang memotong otonomi gubernur. Dalam konteks CBC, Utusan Presiden untuk Distrik Federal Timur Jauh (FEFD) menjadi aktor kunci yang mengawasi dan mengoordinasikan semua inisiatif lintas batas, memastikan bahwa hal tersebut selaras dengan kepentingan strategis Moskow.

 

Reformasi Penunjukan Gubernur: Langkah selanjutnya yang sangat mengurangi kekuatan gubernur adalah penghapuskan pemilihan gubernur langsung dan penggantiannya dengan sistem di mana gubernur ditunjuk oleh presiden dengan persetujuan legislatif daerah. Meskipun pemilihan langsung kemudian dikembalikan, mekanisme "filter" politik tetap ada. Kebijakan ini mengubah gubernur dari politisi independen yang kuat menjadi manajer regional dalam sistem eksekutif federal. Ambisi internasional mereka dengan cepat dibatasi oleh kebutuhan untuk loyal kepada Kremlin.

 

Undang-Undang Federal tentang Koordinasi Hubungan Internasional: Untuk memberikan landasan hukum yang jelas bagi recentralisasi ini, Duma Negara mengadopsi serangkaian undang-undang, termasuk Undang-Undang Federal "Tentang Koordinasi Hubungan Internasional dan Hubungan Ekonomi Luar Negeri Subjek Federasi Rusia". Undang-undang ini secara tegas menetapkan bahwa semua perjanjian internasional yang dibuat oleh daerah harus selaras dengan kepentingan federal dan tidak boleh melampaui batas kewenangan yang diberikan kepada mereka. Ini secara efektif mengakhiri era "parade kedaulatan" dalam hubungan luar negeri dan membawa CBC ke dalam kerangka konstitusional yang ketat.

 

6. CBC Kontemporer dalam Kerangka Kebijakan Nasional.

 

Dalam era recentralisasi, CBC tidak hilang, tetapi ditransformasikan. CBC kini berfungsi sebagai alat untuk mencapai tujuan pembangunan nasional, khususnya di Timur Jauh.

 

CBC sebagai Alat Pembangunan Wilayah: Pemerintah federal kini secara aktif menggunakan CBC untuk mendukung strategi pembangunan ekonomi nasional, khususnya di Timur Jawah Rusia yang terpencil dan berpenduduk jarang. Pembentukan Kementerian Pembangunan Timur Jauh Rusia pada tahun 2012 menegaskan pendekatan ini. Inisiatif seperti Zona Ekonomi Maju (Advanced Special Economic Zones/ASEZ) dan Regime Pelabuhan Bebas (Free Port of Vladivostok) dirancang untuk menarik investasi asing terutama dari Tiongkok, Jepang, dan Korea Selatan dengan menawarkan insentif pajak dan administrasi. Dalam model ini, CBC difasilitasi dan dikendalikan oleh negara, dengan tujuan jelas untuk memodernisasi ekonomi regional dan memperkuat integrasinya ke dalam ekonomi Asia-Pasifik.

 

Keseimbangan antara Kerja Sama dan Keamanan: Meskipun mendorong kerja sama ekonomi, Kremlin tetap sangat waspada terhadap risiko keamanan. Kebijakan perbatasan telah diperketat, dan aspek "sekuritisasi" sangat menonjol. Pemerintah berusaha untuk menarik modal dan teknologi Asia sambil secara ketat mengelola arus manusia dan mencegah pengaruh asing yang dianggap merusak stabilitas politik. Keseimbangan yang sulit ini antara keterbukaan ekonomi dan ketertutupan politik menjadi ciri khas pendekatan Rusia kontemporer terhadap CBC.

 

Kesimpulan.

 

Pembentukan Kerja Sama Lintas Batas (CBC) di Rusia adalah sebuah narasi tentang transformasi dan konsolidasi. Narasi ini bermula dari chaos dan inisiatif lokal pasca-1991, di mana daerah-daerah, yang dipimpin oleh gubernur yang kuat, terpaksa menjalin hubungan dengan tetangga asing mereka untuk bertahan hidup secara ekonomi. Periode ini ditandai dengan otonomi subnasional yang luas dan munculnya jaringan regional seperti ARASVA. Namun, dengan dimulainya abad ke-21, narasi ini bergeser secara dramatis. Di bawah kepemimpinan Vladimir Putin, negara federal secara sistematis menegaskan kembali kendalinya, membangun "vertikal kekuasaan", dan menundukkan kegiatan CBC di bawah kerangka hukum dan strategis yang ketat.

 

CBC Rusia kontemporer bukan lagi merupakan ekspresi kedaulatan daerah, melainkan sebuah instrumen kebijakan yang dikelola dengan cermat oleh negara untuk mempromosikan pembangunan ekonomi di wilayah perbatasan khususnya Timur Jauh dan untuk mengintegrasikan Rusia ke dalam ekonomi Asia-Pasifik sesuai dengan kondisi Moskow. Proses ini menggambarkan sifat dualitas dari federalisme Rusia modern: sebuah sistem yang secara formal mengakui otonomi daerah, tetapi dalam praktiknya, menjalankan kontrol yang terpusat dan kuat, memastikan bahwa baik di tingkat domestik maupun di perbatasannya, kepentingan strategis negara selalu menjadi yang utama.