Peraturan Hukum Kerja Sama Lintas Batas (CBC) di Federasi Rusia: Dari Liberalisasi ke Recentralisasi Terkontrol.

 

Map Dunia.

Pendahuluan.

 

Evolusi kerangka hukum untuk Kerja Sama Lintas Batas (Cross-Border Cooperation/CBC) di Federasi Rusia merupakan cerminan yang jelas dari transformasi politik dan negara itu sendiri pasca-1991. Perjalanan dari fase desentralisasi dan liberalisasi yang "liar" pada 1990-an menuju era konsolidasi dan recentralisasi di bawah kepemimpinan Vladimir Putin telah membentuk lanskap hukum di mana hubungan internasional tingkat subnasional dijalankan. Analisis mendetail terhadap perkembangan peraturan hukum ini tidak hanya mengungkapkan bagaimana Moskow berusaha menciptakan tatanan dari kekacauan, tetapi juga bagaimana kepentingan keamanan nasional secara bertahap mendominasi logika pembangunan ekonomi regional. Esai ini akan menguraikan evolusi tersebut poin demi poin, menelusuri tahap-tahap pembentukan struktur koordinasi, penguatan kerangka hukum, sekuritisasi perbatasan, dan pembentukan "vertikal kekuasaan" yang memastikan bahwa CBC tunduk pada kepentingan strategis negara pusat.

 

1. Fase Awal (Paruh Kedua 1990-an): Penataan Ulang dan Perampingan melalui Hukum.

 

Pasca-kekacauan awal tahun 1990-an, paruh kedua dekade itu menandai upaya sistematis pertama oleh pemerintah federal untuk menjinakkan dan mengatur kegiatan CBC yang sebelumnya otonom dan sering kali kacau.

 

Pembentukan Struktur Koordinasi di Kementerian Luar Negeri: Langkah pertama adalah menciptakan mekanisme administratif di dalam tubuh pemerintah federal untuk mengawasi aktivitas daerah. Pembentukan Departemen Hubungan dengan Entitas Konstituen Federasi Rusia sebagai bagian dari Kementerian Luar Negeri (Kemenlu) dan Dewan Penasihat Entitas Konstituen untuk Hubungan Ekonomi Internasional dan Luar Negeri di bawah Kemenlu merupakan langkah krusial. Lembaga-lembaga ini berfungsi sebagai "penjaga gerbang" dan saluran koordinasi resmi. Mereka bertujuan untuk menyelaraskan inisiatif daerah dengan prioritas kebijakan luar negeri federal, memberikan persetujuan (secara de facto atau de jure) untuk perjanjian internasional daerah, dan mencegah tindakan yang dapat bertentangan dengan kepentingan Moskow. Pembentukan struktur ini menunjukkan pengakuan negara bahwa CBC adalah fenomena yang permanen, tetapi perlu dikendalikan dan diarahkan.

 

Penguatan Kerangka Hukum Federal Fondasional: Secara paralel, pemerintah federal mulai membangun fondasi hukum yang kokoh. Dua undang-undang utama yang diadopsi pada periode ini adalah:

    1. Undang-Undang Federal "Tentang Perjanjian Internasional Federasi Rusia" (1995): Undang-undang ini menegaskan kembali bahwa perjanjian internasional yang mengikat negara secara keseluruhan adalah domain pemerintah federal. Ini menetapkan prosedur untuk negosiasi, penandatanganan, dan ratifikasi, secara implisit membatasi kapasitas daerah untuk membuat perjanjian yang memiliki kekuatan hukum internasional.

    2. Undang-Undang Federal "Tentang Prinsip-Prinsip Regulasi Negara atas Kegiatan Perdagangan Luar Negeri" (1995): Undang-undang ini memusatkan kendali atas kebijakan perdagangan luar negeri. Meskipun tidak sepenuhnya melarang perdagangan daerah, undang-undang ini menetapkan aturan main yang seragam, seperti kuota, tarif, dan langkah-langkah non-tarif, yang harus dipatuhi oleh semua pelaku, termasuk entitas subnasional.

    Kedua undang-undang ini, bersama dengan yang lainnya, secara efektif memulai proses "perampingan" (streamlining) yang disebutkan dalam teks. Mereka menarik kembali sebagian otonomi yang diambil oleh daerah pada awal 1990-an dan menegaskan supremasi hukum federal dalam urusan eksternal.

 

Pembatasan Perdagangan Perbatasan Kecil dan Menengah: Periode ini juga menyaksikan pergeseran dari toleransi terhadap perdagangan "antar-jemput" skala kecil dan menengah yang liar, menuju pembatasan progresif. Aktivitas ini, meskipun menjadi jalur hidup selama krisis, sering kali dikaitkan dengan penyelundupan, penghindaran pajak, dan pelanggaran bea cukai. Dengan stabilisasi ekonomi Rusia yang bertahap, negara berusaha untuk memformalkan dan mengkonsolidasikan arus perdagangan, memberikan keuntungan kepada perusahaan besar yang dapat dengan mudah diatur dan dikenai pajak. Ini adalah bagian dari upaya yang lebih luas untuk menegaskan kendali fiskal dan administratif negara atas seluruh aktivitas ekonomi, termasuk di perbatasan.

 

2. Undang-Undang Federal 1999: Piagam Konstitusional untuk CBC.

 

Puncak dari fase penataan ulang ini adalah adopsi Undang-Undang Federal No. 4-FZ "Tentang Koordinasi Hubungan Ekonomi Internasional dan Luar Negeri Subjek Federasi Rusia" pada tahun 1999. Undang-undang ini merupakan dokumen hukum paling penting yang secara khusus mengatur CBC.

 

Memperkenalkan Kerangka Konstitusional yang Ketat: Seperti yang ditunjukkan dalam teks, undang-undang ini secara resmi memasukkan kegiatan CBC ke dalam "kerangka konstitusional yang ketat". Ia dengan jelas menguraikan distribusi kekuasaan: pemerintah federal memegang kendali atas kebijakan luar negeri dan hubungan ekonomi internasional, sementara subjek federasi diberikan hak untuk menjalankan hubungan internasional dan hubungan ekonomi luar negeri "sesuai dengan Konstitusi... dan undang-undang federal". Ini adalah penegasan kembali yang kuat tentang supremasi federal.
 
Mengecualikan Aspirasi Separatis: Tujuan politik utama undang-undang ini adalah untuk "mengecualikan aspirasi separatis" dari daerah-daerah. Pada 1990-an, beberapa pemimpin regional yang powerful (seperti di Tatarstan) menggunakan hubungan internasional mereka untuk membangun identitas semi-kenegaraan. Undang-undang 1999 memotong kaki dari underlining praktik ini dengan secara hukum menundukkan semua aktivitas eksternal daerah di bawah koordinasi dan pengawasan federal. Ini adalah alat hukum utama untuk memastikan bahwa CBC tidak akan menjadi batu loncatan menuju desintegrasi.
 
Pengakuan Terbatas pada Pemerintah Daerah (Kotamadya): Undang-undang ini secara khusus membatasi hak untuk menjalin hubungan internasional hanya pada tingkat subjek federasi (republik, krai, oblast, dll.). Seperti yang dicatat oleh para ahli dan disebutkan dalam teks, kegiatan lintas batas kotamadya belum menerima status politik dan hukum yang diperlukan. Ini adalah pembedaan yang crucial. Meskipun kota-kota dan distrik secara de facto terus menjalin hubungan sister-city, mereka tidak memiliki kapasitas hukum independen untuk menandatangani perjanjian yang mengikat secara internasional. Hal ini mencerminkan kehati-hatian Kremlin terhadap potensi fragmentasi yang tidak hanya pada tingkat regional, tetapi juga pada tingkat lokal.

 

3. Dilema Pemerintah Daerah dan Hambatan Ratifikasi.

 

Upaya untuk lebih memperjelas status hukum pemerintah daerah dalam CBC justru menghadapi tantangan, yang mengungkapkan ketegangan yang berkelanjutan dalam sistem.
 
Ratifikasi Piagam Eropa dan Konvensi Madrid: Ratifikasi Rusia terhadap Piagam Eropa tentang Pemerintahan Sendiri Lokal (1998) dan Konvensi Madrid tentang Kerja Sama Lintas Batas Wilayah Otonom (2003) menimbulkan harapan bagi pemberdayaan pemerintah daerah. Dokumen-dokumen internasional ini, terutama Konvensi Madrid, memberikan kerangka kerja yang komprehensif untuk CBC yang melibatkan otoritas lokal dan regional. Ratifikasi mereka seharusnya, secara teori, mewajibkan Rusia untuk menciptakan kondisi hukum yang mendukung bagi pemerintah daerah untuk terlibat dalam CBC.
 
Rancangan Undang-Undang yang Ditolak: Namun, ketika datang ke implementasi domestik, pemerintah federal menghambatnya. Seperti yang diungkapkan dalam teks, rancangan undang-undang tentang koordinasi hubungan internasional subjek Federasi Rusia dan kotamadya Federasi Rusia diberi pendapat negatif oleh Kementerian Kehakiman. Penolakan ini dapat dijelaskan oleh beberapa faktor:
    1.  "Pemahaman Teoritis yang Tidak Memadai": Birokrasi federal masih memandang hubungan internasional melalui lensa negara-bangsa yang ketat dan curiga terhadap aktor sub- dan non-negara.
    2. "Kelebihan Sistem Administrasi": Pemerintah pusat enggan menciptakan lapisan regulasi dan koordinasi tambahan yang kompleks yang melibatkan ribuan kotamadya.
    3.  Faktor Politik yang Mendasarinya: Alasan yang paling penting adalah ketakutan politik yang berkelanjutan akan potensi desentralisasi yang berlebihan. Memberikan status hukum yang kuat kepada kotamadya dalam CBC dianggap dapat melemahkan "vertikal kekuasaan" yang sedang dibangun dan berpotensi menciptakan pusat-pusat pengaruh baru di luar kendali Kremlin.

 

4. Sekuritisasi Perbatasan dan Pembentukan "Vertikal Kekuasaan" (2000-an)

 

Sejak akhir 1990-an dan terutama setelah tahun 2000, tren penguatan hukum CBC semakin dipadukan dengan logika keamanan nasional yang ketat.

 

Bias terhadap Sekuritisasi: Faktor-faktor seperti memburuknya konflik Chechnya dan ancaman terorisme global menyebabkan sekuritisasi kebijakan perbatasan Rusia. Perbatasan tidak lagi dilihat hanya sebagai peluang ekonomi, tetapi terutama sebagai garis pertahanan yang rentan. Akibatnya, terjadi "pengetatan kebijakan perbatasan" di hampir seluruh perimeter negara. Ini berdampak langsung pada CBC, karena prosedur perlintasan menjadi lebih ketat, kontrol visa diperkuat, dan perbatasan secara fisik diperkuat, sehingga menghambat arus orang dan barang yang menjadi napas CBC.

 

Pembentukan Utusan Berkuasa Penuh Presiden untuk Distrik Federal: Langkah kelembagaan yang paling signifikan pada era ini adalah pembentukan institusi Utusan Berkuasa Penuh Presiden untuk Distrik Federal pada tahun 2000. Penciptaan tujuh distrik federal (kemudian menjadi delapan, dan sekarang lima) dengan utusan presidennya masing-masing adalah pukulan telak bagi otonomi regional. Utusan ini, yang ditunjuk langsung oleh dan bertanggung jawab kepada presiden, menjadi pemain kunci dalam sistem CBC.

 

Konvergensi Keamanan dan Pembangunan di Timur Jauh: Contoh paling jelas dari hal ini adalah di Distrik Federal Timur Jauh (FEFD). Seperti yang ditunjukkan dalam teks, fakta bahwa perbatasan FEFD "bertepatan dengan Distrik Militer Timur" sangatlah penting. Hal ini menunjukkan bahwa pendekatan terhadap perbatasan dan CBC di kawasan ini bersifat holistic, menggabungkan pertimbangan ekonomi dan keamanan. Utusan Berkuasa Penuh untuk FEFD tidak hanya mengawasi pembangunan ekonomi, tetapi juga memastikan bahwa semua aktivitas di perbatasan, termasuk CBC, tidak membahayakan keamanan nasional. Posisi mereka yang tinggi dalam "vertikal kekuasaan" memungkinkan mereka untuk memaksa para gubernur untuk menyesuaikan kebijakan regional mereka dengan garis federal, bertindak sebagai mediator yang powerful antara Moskow dan daerah, dan mengawasi interaksi yang paling serius dengan negara tetangga.

 

5. Peran Utusan Berkuasa Penuh dalam Mengatur CBC.

 

Utusan Berkuasa Penuh menjadi poros sentral di mana semua utas kebijakan CBC bertemu, menerjemahkan kerangka hukum menjadi pengawasan administratif yang efektif.

 

Penjaga Kepatuhan Hukum: Tugas utama mereka adalah "membuat pembuatan aturan regional sejalan dengan undang-undang federal." Ini berarti bahwa setiap peraturan daerah, perjanjian kerja sama, atau inisiatif CBC yang diusulkan oleh seorang gubernur dapat dibatalkan atau direvisi oleh Utusan Berkuasa Penuh jika dianggap bertentangan dengan kepentingan federal.

 

Fasilitator dan Koordinator: Di sisi lain, Utusan Berkuasa Penuh juga berperan sebagai fasilitator untuk CBC yang disetujui oleh Kremlin. Mereka memimpin dewan koordinasi yang menyatukan pejabat federal, regional, dan lokal, serta pengusaha. Dengan mempertemukan semua pemangku kepentingan ini, mereka memastikan bahwa proyek-proyek CBC yang strategis seperti pengembangan koridor transportasi atau Zona Ekonomi Maju dapat berjalan lancar, dengan menghilangkan hambatan birokrasi dan memastikan koordinasi yang erat. Dalam hal ini, mereka menjadi ujung tombak kebijakan "pembangunan wilayah" Moskow melalui CBC.

 

Pengawas Fungsi Perbatasan: Keterlibatan mereka dalam "fungsi perbatasan" menegaskan kembali sifat CBC yang telah disekuritisasi. Mereka memastikan bahwa lembaga penegak hukum (seperti Layanan Keamanan Federal/FSB yang mengawasi perbatasan) memiliki suara yang kuat dalam pembuatan kebijakan ekonomi regional yang memengaruhi perbatasan.

 

Kesimpulan.

 

Evolusi peraturan hukum CBC di Federasi Rusia adalah sebuah narasi tentang penegasan kembali kendali negara pusat atas ruang politik dan ekonomi. Narasi ini bergerak dari kekosongan hukum dan inisiatif lokal pada awal 1990-an, melalui fase penataan ulang dan konsolidasi hukum pada paruh kedua dekade itu yang dipuncaki dengan Undang-Undang Federal 1999 menuju era sekuritisasi dan integrasi kelembagaan yang dalam ke dalam "vertikal kekuasaan" di bawah kepemimpinan Putin. Kerangka hukum yang dihasilkan adalah sebuah sistem yang kompleks dan sering kali ambivalen. Di satu sisi, ia secara formal mengakui dan memberikan saluran bagi entitas subnasional untuk terlibat dalam hubungan internasional, yang mencerminkan sifat federal dari negara dan kebutuhan pragmatis untuk pembangunan daerah. Di sisi lain, ia menciptakan jaringan pengawasan, koordinasi, dan kontrol yang ketat yang dirancang untuk mencegah separatisme, menegaskan supremasi hukum federal, dan menundukkan kegiatan CBC pada kepentingan keamanan dan strategis nasional Moskow. Akibatnya, CBC di Rusia kontemporer bukanlah ekspresi otonomi daerah, melainkan sebuah instrumen kebijakan yang dikelola secara terpusat, di mana pemerintah daerah bertindak lebih sebagai pelaksana daripada sebagai inisiator yang independen.